Bugetul de stat, împovărat cu sumele pierdute de primării în instanță. Care sunt implicațiile?

În data de 18 aprilie 2023 a fost publicată în Monitorul Oficial Legea nr. 93/2023 prin care s-a prevăzut, cu titlu de noutate absolută, posibilitatea compensării obligațiilor de plată către bugetul de stat cu sumele de rambursat contribuabililor din bugetele publice locale, cât timp sunt stabilite prin hotărâri judecătorești definitive.

Potrivit expunerii de motive, Legea pentru completarea Codului de procedură fiscală a fost adoptată pentru a veni în sprijinul contribuabilului care, aflat în poziție de recuperare de sume de la bugetul local, poate întâmpina dificultăți în accesarea efectivă a disponibilităților bănești ce i se cuvin.

Această modificare are un dublu rol. În primul rând, ea vrea sa ajute contribuabilul care nu poate recupera cu ușurință sumele de la autoritățile publice locale. În al doilea rând, urmărește să degreveze autoritatea locală de sarcina executării unor hotărâri judecătorești care le obligă la plata unor sume ce se pot dovedi excesiv de împovărătoare și care pot afecta activitatea comunităților.

Interesant de observat este că legiuitorul amintește că această inițiativă legislativă a venit în contextul desființării Deciziei nr. 5/2014 a Comisiei fiscale centrale, care a impus societăților ce activează în domeniul producției de energie electrică din surse regenerabile obligația de plată a impozitului pe clădiri aferent turnurilor de susținere a turbinelor eoliene.

În acest sens, amintim că, subsecvent anulării Deciziei Comisiei fiscale centrale, instanțele naționale au conturat o jurisprudență unitară de admitere a cererilor de chemare în judecată formulate în contradictoriu cu autoritățile locale – emitente ale actelor de impunere, în sarcina acestora din urmă fiind stabilită inclusiv obligația de restituire a sumelor achitate anterior fără temei.

Până la intrarea în vigoare a Legii nr 93/2023 privind completarea Codului de procedură fiscală, doar creanțele fiscale administrate de aceeași autoritate publică puteau fi compensate. Astfel, în cazul în care contribuabilul avea dreptul la restituirea unor sume achitate bugetului local (spre exemplu, impozit pe clădiri și terenuri), această creanță nu ar fi putut fi stinsă prin compensare cu obligațiile de plată către bugetul central (spre exemplu, impozitul pe profit sau orice alt tip de impozit ce se face venit la bugetul de stat).

Astfel, pentru sumele rămase la plată în urma compensării, contribuabilul avea la dispoziție două remedii:

1. declanșarea procedurii de executare silită pentru recuperarea sumelor ce îi erau datorate,
2. compensarea în anii următori a sumelor ce îi erau datorate cu obligațiile fiscale ce urmează a fi datorate bugetului local.

Ambele remedii prezintă numeroase dezavantaje pentru contribuabil, de cele mai multe ori, acesta găsindu-se în imposibilitatea de a recupera sumele ce i se cuvin în termen optim și fără cauzarea de pagube suplimentare.

În ceea ce privește executarea silită, contribuabilul este de cele mai multe ori nevoit să recurgă la o nouă procedură judiciară, ce se poate derula într-o perioadă îndelungată și care, în mod evident, presupune costuri adiționale.

Așa cum recunoaște însuși legiuitorul în expunerea de motive a Legii nr 93/2023, lipsa de celeritate a acestei proceduri este determinată, în primul rând, de protecția oferită autorităților publice în legătură cu măsurile de executare pentru o perioadă de șase luni conform art. 2 din Ordonanța nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii.

La aceasta se adaugă procedura specială a executării silite reglementată de Legea contenciosului administrativ, care, în lumina dezlegării de dată recentă oferite de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 2/2023, poată fi opusă (întemeiat sau nu) de autoritățile locale pentru a temporiza executarea forțată a sumelor datorate contribuabilului. În concret, instanța supremă precizează că doar obligația de a face (de exemplu, de a emite un act administrativ) poate fi pusă în executare conform Legii contenciosului administrativ – prin amendarea instituției în caz de neconformare. În cazul obligației de a da (i.e. de a restitui sume către contribuabil), trebuie urmată procedura de executare silită de drept comun.

De altfel, Legea nr. 84/2023 pentru modificarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, adoptată recent de Senat, consacră eliminarea posibilității de a sancționa conducătorul autorității pentru neexecutarea culpabilă a hotărârilor pronunțate împotriva acesteia (respectiv persoana responsabilă de punerea în executare a hotărârii). În acest caz, instanța de executare va putea aplica o amendă pentru neexecutarea hotărârii judecătorești numai persoanei juridice, autorității sau instituției publice, după caz.

Or, față de eliminarea pârghiilor referitoare la amendarea directă a conducătorului instituției, primarii, din dispoziția cărora se restituie sumele datorate, devin chiar mai confortabili cu refuzul de a executa de bunăvoie dispozițiile instanței, problemă de care contribuabilii s-au lovit deja în practică.

În ceea ce privește compensarea în anii următori a sumelor ce îi erau datorate cu obligațiile fiscale ce urmează a fi datorate bugetului local, și o asemenea procedură se poate dovedi a fi de lungă durată, timp în care contribuabilii s-ar afla în incertitudine cu privire la operarea efectivă a compensării sumelor până la concurența creanței totale, având în vedere că, în practică, autoritățile locale au refuzat constatarea compensării (deși aceasta operează de drept), iar sumele cuvenite la restituire către contribuabil depășesc creanțele lor la bugetul local.

În prezent, prin completarea Codului de procedură fiscală, „creanțele fiscale ale contribuabilului, certe, lichide și exigibile, față de bugetele locale, stabilite prin hotărâri judecătorești definitive, se sting la cererea contribuabilului și prin compensarea acestora cu obligațiile sale restante, curente sau viitoare către bugetul de stat fără compensare între bugete, indiferent dacă obligațiile și respectiv creanțele supuse stingerii sunt administrate sau nu de aceeași autoritate publică”¹

Este important de precizat că în această situație compensarea nu mai operează de drept, contribuabilul fiind obligat să solicite în mod expres aplicarea acestui mecanism dacă o astfel de soluție este potrivită pentru interesele și folosul său practic.

De asemenea, compensarea vizează doar acele creanțe fiscale ce sunt stabilite prin hotărâri judecătorești definitive (deci nu orice creanță deținută de contribuabil față de autoritatea locală) și care va putea fi stinsă numai la finalizarea unui litigiu ce privește titlul de creanță ce individualizează acea creanța fiscală.

Tot astfel, este important de reținut că textul de lege analizat se referă la posibilitatea de stingere și prin compensare cu obligațiile restante la bugetul de stat, ceea ce nu face decât să confirme, încă o dată, faptul că acest mecanism nu disculpă autoritatea locală și nici nu transferă obligația punerii în executare de la aceasta către organul fiscal central.

Totuși, chiar dacă această completare nu este una tocmai amplă, simpla parcurgere a textului de lege nou introdus ridică mai multe întrebări, al căror răspuns se va regăsi, cel mai probabil, în Procedura de punere în aplicare:

• contribuabilul se va adresa autorității locale sau celei centrale pentru a finaliza procedura compensării?
• care dintre aceste două autorități va avea competența de a analiza și de a decide asupra cererii de compensare?
• va fi contribuabilul la adăpost de executarea silită sau de curgerea obligațiilor fiscale accesorii (dobânzi și penalități de întârziere) aferente obligațiilor restante la bugetul central în toată perioada în care va avea loc schimbul de informații între autoritatea locală și cea centrală?
• care autoritate va suporta, atunci când va fi cazul, prejudiciile cauzate de întârzierea în soluționarea cererii de compensare ori de respingerea nelegală a acesteia?
• cum se va certifica ori implementa în concret compensarea creanțelor viitoare ale contribuabilului?
  

Astfel, deși această reglementare a fost adoptată pentru a remedia situația contribuabililor afectați de neexecutarea hotărârilor judecătorești, considerăm că este cel puțin criticabilă maniera în care legiuitorul încearcă să concilieze raporturile dintre contribuabili și administrația locală.

De altfel, încă de la înregistrarea la Senat a propunerii legislative, autoritățile locale au considerat că nu se mai impune restituirea ori compensarea obligațiilor fiscale datorate bugetului local cu sumele de restituit în temeiul hotărârilor judecătorești, întemeindu-și refuzul de constatare a compensării pe modificarea ce va fi adusă Codului de procedură fiscală. Astfel, în practică, contribuabilii îndreptățiți la restituirea unor sume considerabile sunt deja afectați de măsuri pur discreționare ale autorităților locale, care s-au sustras de la constatarea compensărilor ce au intervenit de drept anterior modificării legislative.

Nu este de ignorat nici faptul că Guvernul a apreciat, prin punctul de vedere depus față de această propunere legislativă, că o astfel de măsură poate conduce la abuzuri din partea organelor fiscale locale, având în vedere că autoritățile locale pot emite decizii de impunere nelegale, în temeiul cărora vor încasa de la contribuabili sume de bani, care, ulterior anulării actelor de impunere de către instanță, vor fi compensate cu obligațiile fiscale datorate bugetului central. Practic, în final, bugetul local va fi majorat în mod nelegal.

Guvernul a propus astfel limitarea compensării la cazurile în care decizia de impunere a fost emisă de autoritatea fiscală locală în temeiul deciziilor Comisiei fiscale centrale ori conform unor interpretări oferite de Ministerul Finanțelor, însă propunerea puterii executive a rămas fără ecou în adoptarea formei finale a legii în discuție.

Pentru aceste motive, această completare adusă instituției compensării reglementate de Codul de procedură fiscală nu reprezintă o măsură ce se impunea în vederea sprijinirii contribuabililor. Autoritățile locale și-ar fi putut executa obligațiile de plată prin elaborarea și aprobarea unor proiecte ale bugetelor locale apte să acopere creanțele contribuabililor față de primării. Reglementările în vigoare stabilesc obligația primarilor, în calitate de ordonatori principali de credite, să dispună toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare, pentru asigurarea în bugetele proprii a creditelor necesare pentru efectuarea plății sumelor datorate în temeiul unor titluri executorii².

Legea nr 93/2023 nu face altceva decât să îngăduie pasivitatea autorității locale, care, deși dispunea de toate pârghiile necesare în temeiul Legii finanțelor publice locale³, cât și al Ordonanței privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, nu și-a adus la îndeplinire obligațiile stabilite în acest sens. Astfel, cu toate că modificarea legislativă a fost adoptată pentru a venit în sprijinul contribuabilului, aceasta este în măsură să dea naștere unor abuzuri ale autorităților locale, ce îl vor prejudicia, în final, pe același contribuabil.

În cele din urmă, singurul câștigător al acestei modificări legislative este doar autoritatea publică locală, prin conducătorul său, care s-ar putea prevala de acest mecanism pentru a nu pune în executare obligația de restituire a sumelor datorate contribuabilului. Contribuabilul nu are un beneficiu real dacă are de recuperat sume importante de la bugetul local, dar nu are obligații substanțiale de plată către bugetul de stat. Singurul pierzător real este bugetul de stat.