Vânzarea liberă a terenurilor agricole extravilane: o formă fără fond sau un fond fără formă?

"În condiţiile prezentei legi, în cazul neexercitării dreptului de preempţiune, dacă niciunul dintre potenţialii cumpărători, în termenul legal, nu îndeplineşte condiţiile pentru a putea cumpăra terenul agricol situat în extravilan, înstrăinarea acestuia prin vânzare se poate face către orice persoană fizică sau juridică."

Astfel, textul de lege echivalează în mod clar cu vânzarea liberă, fără impunerea vreunei alte condiţii privind calitatea cumpărătorului (de preemptor legal sau potenţial cumpărător), cu excepţia unor condiţii de altă natură decât cele de mai sus, care sunt impuse de Legea 17 (cum ar fi, de exemplu, obligaţia de plată a unui impozit suplimentar în cazul în care terenurile agricole situate în extravilan sunt înstrăinate, prin vânzare, înainte de împlinirea unui termen de 8 ani de la cumpărare).

În opinia noastră, rațiunea acestei prevederi din art. 4¹ alin. (5) din Legea 17, coroborată cu restul prevederilor din această lege, a fost aceea de a institui o procedură de preempţiune legală care trebuie respectată înainte ca vânzarea liberă să fie posibilă, în scopul protejării agriculturii, şi nu aceea de a reglementa o interdicţie de vânzare, respectiv o indisponibilizare a terenurilor agricole din extravilan în situaţia în care preemptorii sau potenţialii cumpărători nu fac uz de dreptul lor de preferinţă instituit legal. A interpreta diferit ar însemna blocarea circuitului civil cu privire la terenurile care cad sub incidenţa Legii 17 cu privire la care niciun preemptor legal sau potenţial cumpărător nu şi-au exprimat dorinţa de a le cumpăra.

În acelaşi sens, o altă prevedere din Legea 17 (respectiv art. 10 alin. (5)) stipulează că, în situaţia în care nu s-a înregistrat nicio ofertă de cumpărare, în termen de 10 zile lucrătoare de la expirarea termenului în care potenţialii cumpărători pot depune la primărie un dosar care să cuprindă documentele doveditoare privind îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege, primăria emite un proces-verbal de finalizare a procedurii prin care se constată parcurgerea tuturor etapelor procedurale prevăzute de Legea 17. Acest proces-verbal se eliberează vânzătorului şi se comunică MADR.

În continuare, Legea 17 nu menţionează expres atribuţia MADR de a emite o confirmare suplimentară procesului-verbal emis de primărie mai sus-menţionat, prin care să se ateste faptul că terenul agricol situat în extravilan, pentru care niciunul dintre preemptori nu şi-a exercitat dreptul de preempţiune şi pentru care nu s-a înregistrat în termenul legal nicio ofertă de cumpărare din partea unui potenţial cumpărător, poate fi înstrăinat prin vânzare către orice persoană fizică sau juridică, în condiţiile prevăzute de art. 4¹ alin. (5) din Legea 17. Prin urmare, într-o astfel de situaţie, pe baza procesului-verbal de finalizare a procedurii notarul public poate autentifica contractul de vânzare a unui astfel de teren către o persoană fizică sau juridică (alta decât un preemptor sau potențial cumpărător), fără niciun fel de alte restricţii.

Terenurile aflate sub incidența art. 3 alin. (1) din Legea 17

Potrivit art. 4 alin. (1) lit. c) şi alin. (2) lit. c) din Normele metodologice, MADR/DJA emit avizele precizate în Legea 17 exclusiv în următoarele cazuri:

-               În cazul prevăzut la art. 9 alin. (1) din Legea 17 care, la rândul său, face trimitere la art. 4 din Legea 17 – acest caz are în vedere situația emiterii avizului final necesar încheierii contractului de vânzare atunci când unul dintre preemptori își exercită dreptul de preempțiune, iar vânzarea este efectuată către acesta;

-               În cazul prevăzut la art. 9 alin. (2) din Legea 17 care, la rândul său, face trimitere la: (i) art. 4¹ alin. (1) şi (2) – acest caz are în vedere situația emiterii avizului necesar încheierii contractului de vânzare atunci când unul dintre potențialii cumpărători își exercită dreptul de cumpărare (ca urmare a faptului că niciunul dintre preemptori nu şi-a exercitat dreptul de preempțiune), iar vânzarea este efectuată către potenţialul cumpărător (acesta putând fi o persoană fizică sau juridică), sau (ii) art. 7¹ alin. (2) din Legea 17 – acest caz are în vedere situația emiterii avizului necesar încheierii contractului de vânzare atunci când este reluată întreaga procedură de preempțiune ca urmare a faptului că titularul dreptului de preempțiune care şi-a manifestat acceptarea ofertei depune o cerere de renunțare la acceptarea ofertei în termenul legal.

-               cazul prevăzut la art. 10 alin. (3) din Legea 17 – acest caz are în vedere situația emiterii avizului negativ ca urmare a faptului că MADR/DJA a constatat că preemptorul sau potențialul cumpărător nu îndeplinește condițiile prevăzute de lege.

Cazurile menționate mai sus în prezenta secțiune sunt singurele situaţii în care MADR sau DJA emit aviz (favorabil), respectiv aviz negativ. Prin urmare, potrivit legislației aplicabile în prezent, MADR sau DJA emit avize exclusiv în cazurile prevăzute la art. 9 alin (2) din Legea 17, respectiv cazurile în care vânzarea are loc către un preemptor sau către un potențial cumpărător, nu şi pentru alte cazuri, și are ca scop verificarea către MADR a condițiilor impuse de Legea 17 preemptorilor sau potențialilor cumpărători pentru a putea cumpăra.

Așadar, așa cum este formulată legislația la această dată, MADR sau DJA nu emit aviz atunci când vânzarea este efectuată către orice persoană fizică sau juridică, alta decât un preemptor sau potențial cumpărător, tocmai întrucât această categorie de persoane nu trebuie să îndeplinească niciun fel de condiții pentru a putea cumpăra.

A considera că avizul MADR este solicitat prin Normele Metodologice ca o condiţie pentru eliberarea avizului MAPN pentru terenurile agricole extravilane care cad sub incidenţa art. 3 alin. 1 din Legea 17 ar însemna o adăugare la lege, prin efectul unui act normativ cu forţă juridică inferioară, ceea ce este interzis conform prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Astfel, un act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăşi limitele competenţei instituite prin acel act şi nici nu poate contraveni principiilor şi dispoziţiilor acestuia.

În prezent, MAPN se prevalează de art. 4 lit. f) din Normele Metodologice (care prevede că unul dintre documentele care trebuie anexate cererii pentru obținerea avizului specific MAPN este avizul MADR/DJA) şi solicită și în cazul vânzării libere acest aviz al MADR/DJA, deși acesta nu este necesar și nu se emite conform Legii 17 pentru această situație, așa cum am arătat mai sus. 

Așa cum am precizat mai sus, în cazul în care niciunul dintre preemptori sau potențialii cumpărători nu își exercită dreptul de a cumpăra, atunci primăria emite procesul-verbal de finalizare a procedurii care este actul final emis în baza Legii 17 înainte de încheierea contractului de vânzare, în situația în care vânzarea se face către o altă persoană decât un preemptor sau potențial cumpărător (cu excepția avizului MAPN care este și el necesar, dar doar pentru terenurile care fac obiectul art. 3 alin. (1) din Legea 17).