Odiseea planurilor urbanistice din București

În prezent, Bucureștiul se află într-un moment dificil din punctul de vedere al reglementărilor urbanistice, care au parcurs o adevărată odisee, fiind suspendate judiciar și administrativ, ca apoi unele dintre ele să sfârșească prin a fi anulate definitiv de instanțele de contencios administrativ. Simptomele nelegalității s-au instalat încet, dar sigur, începând cu dezvoltarea haotică a mai multor construcții și până la constatarea la nivel de autoritate administrativă si de instanță a acestor nereguli. Anularea în primă instanță acum câteva luni a planului urbanistic general („PUG”) al Bucureștiului a produs o fisură potențial majoră în structura de rezistență a reglementărilor urbanistice la nivelul capitalei.

1.    Introducere

Potrivit art. 10 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, urbanismul are ca principal scop stimularea evoluției complexe a localităților, prin elaborarea și implementarea strategiilor de dezvoltare spațială, durabilă și integrată, pe termen scurt, mediu și lung. Deși scopul consacrat de lege este clar la nivel de principiu, lucrurile ajung să devină din ce în ce mai confuze pe măsură ce se realizează trecerea de la principii la detalii și de la scriptic la faptic, iar situația urbanistică din București ilustrează cu prisosință acest lucru.

Totodată, o metropolă precum Bucureștiul necesită un proces de coordonare mai organizat între diversele sub-diviziuni administrative (sectoarele în cazul Bucureștiului) și funcționalitățile urbanistice diverse. De aceea s-a și recurs la adoptarea unor așa-zise „planuri urbanistice zonale coordonatoare de sector” care, nefiind definite în mod distinct de lege, au natura juridică a unor planuri urbanistice zonale („PUZ”) obișnuite. Din păcate,  prin aceste PUZ-uri s-au introdus mai degrabă reglementări haotice sau excesive și chiar ilegale pe alocuri, în ciuda scopului lor declarat de coordonare.

2.    Situația actuală a PUG-ului Bucureștiului

PUG-ul municipiului București a fost adoptat prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 269 din 21 decembrie 2000, pentru o durată de valabilitate de 10 ani. Acest PUG a fost apoi prelungit de mai multe ori, stabilindu-se în final că acesta va rămâne în vigoare până la adoptarea unui nou PUG. De asemenea, este notabil faptul că PUG-ul municipiului București de-a lungul existenței sale a suferit numeroase completări, modificări, dar și anulări parțiale în justiție¹. Acest lucru nu trebuie privit cu surprindere, întrucât este dovada că realitățile anului 2000 nu mai corespund cu realitățile anului 2022. Ideea de evoluție a cadrului urbanistic se reflectă și în dispozițiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 350/2001 care impun unităților administrativ teritoriale să actualizeze PUG-ul la un interval de maxim 10 ani. Având în vedere prevederile art. 46 din Legea nr. 350/2001, se constată că, în cazul Bucureștiului, PUG-ul, care în teorie ar fi trebuit să reprezinte instrumentul director de planificare urbanistică a municipiului, a devenit în realitate un instrument anacronic.

Mai mult, evenimentele recente pun locuitorii Bucureștiului față în față cu o problemă mai serioasă decât aplicabilitatea unui PUG desuet, anume potențiala dispariție / irelevanță a PUG-ului însuși. Avem în vedere faptul că în luna mai a acestui an Tribunalul București a admis acțiunea ce avea ca obiect anularea PUG-ului capitalei în primă instanță². Acest lucru oferă o optică nesigură din cel puțin două perspective:


În legătură cu punctul (a) de mai sus, regula quod nullum est, nullum producit efectum (actul nul nu produce efecte), deși corectă și consistentă juridic, nu ar putea fi considerată întotdeauna drept principiu director în această materie, întrucât aplicarea sa ar produce, în practică, serioase probleme de ordin procedural³. Această abordare a fost adoptată implicit și de legiuitor în art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 potrivit căruia hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor.

Având în vedere aceste argumente, stabilitatea circuitului juridic nu pare a fi amenințată de o eventuală anulare a PUG-ului, însă Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit, prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, o hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, cu caracter obligatoriu („Decizia ICCJ 10/2015” sau „Decizia”), faptul că dispozițiile art. 23 din Legea nr. 550/2004 se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte și în privința actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia, care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești.

Așadar, distingem patru posibile situații legate de soarta autorizațiilor de construire ca urmare a anulării PUG-ului, prin raportare la interpretarea Înaltei Curți din Decizia ICCJ 10/2015 redată mai sus:


Mai concret, Înalta Curte și-a însușit în decizia sa, anumite considerente din jurisprudența relevantă a unor curți de apel având la bază o analogie procedurală între anularea unui act administrativ și admiterea unei excepții de neconstituționalitate: „Instanțele au apreciat că hotărârea judecătorească de anulare a actului administrativ cu caracter normativ produce efecte similare deciziei pronunțate de Curtea Constituțională prin care este admisă o excepție de neconstituționalitate, iar efectele acesteia se răsfrâng asupra cauzelor pendinte la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Partea I, un argument în acest sens fiind faptul că sintagma au putere numai pentru viitor prevăzută de art. 23 din Legea nr. 554/2004 se regăsește și în cuprinsul art. 147 alin. (4) din Constituție.”

Totuși, pentru a se ajunge la anularea actului administrativ individual, este necesar ca instanța să poată pune în discuția părților și să se poată pronunța asupra nelegalității acestuia. Or, în situația în care termenul legal pentru a ataca actul administrativ individual a expirat, nu există premisa în care instanța se va putea pronunța asupra fondului cererii de anulare, căci este împiedicată să se pronunțe pe fond odată ce este constatată intervenirea prescripției sau decăderii, după caz. De asemenea, credem că o interpretare contrară ar fi de natură a pune în pericol circuitul juridic, ducând la potențiala anulare a unor acte administrative executate material, acest caz putând fi întâlnit mai ales atunci când se exercită o acțiune în contencios administrativ de către un terț.⁴

Desigur, aspectele menționate la punctele (i) – (iv) de mai sus se aplică în general în privința oricăror acte administrative individuale emise în baza unui act administrativ normativ anulat.

În legătură cu punctul (b) de mai sus, în eventualitatea anulării definitive a PUG-ului⁵, autorizațiile de construire viitoare se vor emite respectând dispozițiile Codului civil și ale Hotărârii Guvernului nr. 525/1996 pentru aprobarea Regulamentului general de urbanism. În lipsa PUG-ului se vor aplica actele normative cu caracter general în materie, cu respectarea dispozițiilor art. 36 alin. (2) din Regulamentul general de urbanism care stabilesc faptul că până la aprobarea planurilor urbanistice generale și a regulamentelor locale de urbanism, autorizarea executării construcțiilor se va face numai în condițiile stabilite de Regulamentul general de urbanism. Această dispoziție, inițial tranzitorie, poate reuși cu un minim succes să salveze situația din starea de posibilă anomie, în care s-ar putea ajunge în cazul anulării PUG-ului. Așadar, dispozițiile aplicabile vor fi favorabile celor care doresc să construiască, întrucât nu ar mai fi constrânși să respecte regulile mai detaliate sau mai specifice reglementate în PUG, dar situația de ansamblu, din punct de vedere urbanistic, nu ar putea să fie altfel decât cel puțin îngrijorătoare, căci finalitatea reglementărilor în domeniul urbanismului constând în amenajarea armonioasă a ansamblurilor urbane⁶ ar putea fi periclitată.

3.    Situația PUZ-urilor coordonatoare de sector din București

3.1    Suspendarea PUZ-urilor coordonatoare de sector

La data de 26 februarie 2021 Consiliul General al Municipiului București a adoptat mai multe hotărâri⁷ prin care s-a dispus suspendarea administrativă a PUZ-urilor coordonatoare ale sectoarelor 2-6. Aceste hotărâri de suspendare au survenit pe fondul unei îngrijorări legitime cu privire la diminuarea spațiilor verzi. Deși scopul este onorabil, mijloacele par mai degrabă deficitare din punct de vedere juridic. Observăm că hotărârile Consiliului General al Municipiului București sunt întemeiate pe prevederile art. 129 alin. (2) lit. c), alin. 6 lit. c) și ale art. 139 alin. (3) lit. e) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ care nu par a oferi un temei relevant, solid, pentru o astfel de măsură importantă.

Din fericire, există temeiuri care ar putea fundamenta astfel de măsuri, spre exemplu art. 64 alin. (3)⁸ din Legea nr. 350/2001 care face vorbire despre litigii generate de suspendarea hotărârilor de aprobare a documentațiilor de amenajare a teritoriului și de urbanism. Totodată, legiuitorul pare să fi reglementat instituția suspendării pe cale administrativă într-un text cu caracter general și anume art. 66 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative potrivit căruia în cazuri speciale aplicarea unui act normativ poate fi suspendată printr-un alt act normativ de același nivel sau de nivel superior, iar în această situație se vor prevedea, în mod expres, data la care se produce suspendarea, precum și durata ei determinată.

Remarcăm în context și faptul că simptomele nelegalității PUZ-urilor de sector au început să apară încă de dinainte de suspendarea administrativă a acestora; astfel, semnalăm că în Decizia nr. 996/2020⁹ Curtea de Apel București a dispus suspendarea în parte a HCGMB 49/31.01.2019 privind aprobarea PUZ Sector 3 București.

În lumina celor de mai sus, vom arăta cum aceste hotărâri prin care s-au suspendat PUZ-urile sectoarelor 2-6 au schimbat regulile în ceea ce privește procedura obținerii autorizației de construire.

Pe de o parte, persoanelor care au solicitat emiterea unui certificat de urbanism înainte de intrarea în vigoare a hotărârilor de suspendare¹⁰ li se vor aplica dispozițiile din PUZ, fapt ce reiese din coroborarea prevederilor art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2001, în virtutea cărora operează o prelungire a valabilității documentațiilor de amenajare a teritoriului și de urbanism (PUZ) pentru acele investiții care au început în timpul perioadei de valabilitate până la finalizarea acestora dacă în timpul perioadei de valabilitate a fost începută, în condițiile legii, procedura de autorizare a executării lucrărilor de construire, cu art. 2 alin. (2¹) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții care indică faptul că procedura de autorizare a executării lucrărilor de construcții începe odată cu depunerea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism [s.n.] în scopul obținerii, ca act final, a autorizației de construire.

Acest principiu a fost doar parțial implementat / reluat și în actele normative adoptate de Consiliul General al Municipiului București, unde se precizează că suspendarea nu se aplică certificatelor de urbanism pentru autorizare emise anterior adoptării prezentei hotărâri și autorizațiilor de construire/desființare aflate în curs de emitere și pentru care au fost deja emise certificatele de urbanism în baza hotărârii Consiliului General al Municipiului București care a fost suspendată, prevedere care se raportează la momentul emiterii certificatelor de urbanism, iar nu la momentul solicitării lor.

Mai mult, tot în cuprinsul acestor hotărâri a fost introdusă o dispoziție potențial contrară art. 56, alin. (5) din Legea nr. 350/2001, potrivit căreia „cererile pentru emiterea certificatelor de urbanism pentru autorizare depuse anterior momentului intrării în vigoare a prezentei hotărâri și nesoluționate se vor soluționa conform legislației specifice în vigoare.” Această dispoziție poate fi interpretată în sensul că cererile respective vor fi soluționate prin luarea în considerare a suspendării PUZ-urilor și, ca atare, este criticabilă de vreme ce există prevedere expresă în Legea nr. 350/2001 (mai sus-menționată) care recunoaște prelungirea ope legis a PUZ-ului prin solicitarea certificatului de urbanism, acest efect legal neputând fi înlăturat sau blocat în vreun fel de un act cu forță juridică inferioară legii.

Prin urmare, așa cum am arătat mai devreme, interpretarea care ni se pare cea mai rezonabilă este aceea că dacă s-a depus o cerere pentru emiterea certificatului de urbanism, procedura autorizării se va derula în baza PUZ-ului, fără a se ține seama de intervenirea suspendării sale administrative.

Pe de altă parte, persoanelor care au solicitat emiterea unui certificat de urbanism după intrarea în vigoare a hotărârilor de suspendare a PUZ-urilor, li se vor aplica în totalitate dispozițiile PUG-ului, acesta fiind singurul act normativ de urbanism aplicabil la nivel local în cazul suspendării PUZ-ului.

Decizia ICCJ 10/2015 nu pare relevantă în situația suspendării administrative a PUZ-urilor, având în vedere că suspendarea nu poate fi decât temporară și Decizia nu acoperă în mod expres decât ipoteza anulării.

3.2    Anularea PUZ-urilor coordonatoare de sector

În prezent, PUZ-urile coordonatoare ale sectoarelor 3, 5 și 6 au fost anulate definitiv¹¹ de instanțele de contencios administrativ pentru diverse vicii de legalitate, iar în ceea ce privește PUZ-urile coordonatoare ale sectoarelor 2 și 4 acestea, acestea rămân suspendate în baza hotărârilor Consiliului General al Municipiului București.

Anularea PUZ-urilor coordonatoare ale sectoarelor sunt după 3, 5 și 6 are următoarele consecințe juridice previzibile în mod rezonabil:
 

4.    În loc de concluzii

În încheiere, nu putem decât să punctăm din nou faptul că situația urbanistică din municipiul București este, la acest moment, incertă și imprevizibilă.

Aceasta situație trebuie remediată prin eforturi de reglementare si coordonare a politicilor și procedurilor administrative, mai ales în contextul în care există o jurisprudența europeană, dar și națională, care impune un anumit standard de reglementare în domeniul administrativ în virtutea căruia subiecții de drept trebuie să poată prevedea, într-o măsură rezonabilă, în circumstanțele concrete ale cauzei, consecințele unui act determinat de conduită¹².

Privind spre viitor, nu credem că este cazul să fim prea optimiști, de vreme ce autoritățile vorbesc despre un orizont al adoptării unui nou PUG pentru București abia la sfârșitul anului 2023. Până la acel moment, cetățenii vor avea, probabil, neșansa de a locui într-un oraș aproape lipsit de planuri urbanistice.

---

1.  A se vedea, de exemplu, Sentința civilă nr. 6054/17.11.2020 pronunțată de Tribunalul București – Secția a II-a Contencios Administrativ și Fiscal; Decizia civilă nr. 1185/2020 pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a VIII-a Contencios Administrativ și Fiscal.
2.  Tribunalul București, Secția a II-a de Contencios Administrativ și Fiscal, decizia civilă nr. 3605/2022.
3.  A.S. Ciobanu, Drept administrativ. Activitatea administrației publice. Domeniul public, Ed. Universul Juridic, București, 2015, p. 111.
4.  În literatura de specialitate se regăsește o opinie în acest sens: „Dacă această soluție poate fi acceptată din perspectiva unei acțiuni tipice în contencios administrativ introdusă de o persoană vătămată printr-un act administrativ individual ce se bazează pe un act administrativ normativ anulat definitiv și irevocabil, ea devine discutabilă în opinia noastră, în cazul acțiunilor în contencios administrativ introduse de un terț împotriva actului administrativ adresat altui subiect de drept. Avem în vedere, spre exemplu, autorizațiile de construire eliberate în baza unui PUZ (plan urbanistic zonal) anulat definitiv și irevocabil în instanța de contencios administrativ. În ceea ce ne privește ni se pare de neacceptat concluzia de a se considera anulate toate autorizațiile de construire în baza cărora s-au ridicat deja construcții în condițiile stabilite de acestea, dacă împotriva unora dintre aceste autorizații sunt în curs de soluționare cereri de anulare la instanțele de contencios administrativ. În asemenea cazuri soluționarea acestora ar trebui să-și urmeze cursul până la finalul judecății. Poziția corectă într-o astfel de situație ar fi trebuit să fie prima ipoteză formulată de Curtea de Apel Craiova, Secția de contencios administrativ și fiscal, și anume cea potrivit căreia hotărârea de anulare a unui act administrativ normativ produce efecte juridice doar asupra actelor administrativ individuale emise în temeiul acestuia, ulterior hotărârii de anulare. Desigur, o autoritate administrativă aflată în această situație nu ar trebui să mai emită acte administrative individuale, în baza unui act administrativ normativ deja anulat de instanța de judecată”. (D. Apostol Tofan, Drept administrativ vol. II, ed. 5, Ed. C.H. Beck, București, 2020, pp.68-69).
5.  Considerațiile făcute ulterior au în vedere actele normative în baza cărora se vor emite autorizații de construire în lipsa unui PUZ și ulterior anulării PUG-ului.
6.  M. Duțu, Dreptul urbanismului, ed. a V-a, Ed. Universul Juridic, București, 2010, p. 67.
7.  1. Hotărârea nr. 65/2021 pentru suspendarea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 339/2020 privind aprobarea Planului Urbanistic Zonal – Sector 2, București;
2. Hotărârea nr. 66/2021 pentru suspendarea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 49/2019 privind aprobarea Planului Urbanistic Zonal – Sector 3 și a Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 717/ 2019 privind rectificarea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 49/2019;
3. Hotărârea nr. 67/2021 pentru suspendarea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 443/2018 privind aprobarea Planului Urbanistic Zonal – Zona de Sud a Sectorului 4;
4. Hotărârea nr. 68/2021 pentru suspendarea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 242/2020 privind aprobarea Planului Urbanistic Zonal – PUZ Coordonator Sector 5;
5. Hotărârea nr. 69/2021 pentru suspendarea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 68/2020 privind aprobarea Planului Urbanistic Zonal (PUZ) – Modificare și Actualizare PUZ Coordonator Sector 6 și a Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 336/2020 privind rectificarea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 68/2020.
8.  Conținutul complet al art. 64 alin. (3) este: „Litigiile generate de emiterea, revizuirea, suspendarea sau anularea hotărârilor de aprobare a documentațiilor de amenajare a teritoriului și de urbanism se soluționează de instanțele de contencios administrativ competente. Dreptul de a ataca hotărârile de aprobare se prescrie în termen de 5 ani de la data aprobării.”
9.  Decizia civilă nr. 996/2020 a Curții de Apel București, Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal.
10.  Hotărârile Consiliului General al Municipiului București au intrat în vigoare la data de 1 martie 2021.
11.  PUZ sector 3 – anulat definitiv prin decizia civilă nr. 2569/2021, Curtea de Apel București, Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal.
PUZ sector 5 – anulat definitiv prin decizia civilă nr. 1988/2022, Curtea de Apel București, Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal.
PUZ sector 6 – anulat definitiv prin decizia civilă nr. 2167/2021, Curtea de Apel București, Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.
12.  De exemplu, Hotărârea CEDO din 25 ianuarie 2007, pronunțată în cauza Sissanis c. României astfel cum este citată în T. Toader, M. Safta, Constituția României, ed. a 4-a, îngrijită și adnotată, E