Înalta Curte de Casație și Justiție: decizia de suspendare a inspecției fiscale, act administrativ de drept comun, nu act administrativ fiscal – soluție pronunțată în soluționarea unui conflict de competență

O hotărâre recentă a Înaltei Curți de Casație și Justiție (”ICCJ”), pronunțată în cadrul soluționării unui conflict de competență, clarifică natura juridică a deciziei de suspendare a inspecției fiscale, cu implicații importante în principal din perspectiva determinării competenței materiale a instanței de judecată care va soluționa o eventuală acțiune în anulare formulată împotriva acesteia.

ICCJ a statuat că decizia de suspendare a inspecției fiscale nu se încadrează în categoria actelor administrativ fiscale, ci reprezintă un act administrativ de drept comun, supus regimului juridic general prevăzut de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

În speță, contribuabilul asistat de D&B David și Baias a contestat o decizie de suspendare emisă de Administrația Județeană a Finanțelor Publice Dâmbovița (”AJFP Dâmbovița”), iar în procedura de soluționare a contestației a fost emisă o decizie de către Ministerul Finanțelor. Problema juridică centrală a vizat stabilirea instanței competente din perspectiva competentei materiale, respectiv tribunalul sau curtea de apel.

În mod tradițional, în contenciosul fiscal, competența instanței se stabilește fie prin raportare la valoarea obligației fiscale contestate, fie, în lipsa unui obiect valoric, prin raportare la rangul autorității emitente, iar în baza art. 281, alin. 2 din Codul de procedură fiscală[1] acțiunea în anulare trebuie să fie formulată inclusiv împotriva deciziei de soluționare a contestației. Bineînțeles, în situația unei decizii de suspendare care nu produce efecte juridice asupra obligațiilor fiscale, în determinarea competenței se va ține cont de criteriul ierarhic, cel valoric nefiind aplicabil. Având în vedere faptul că organul de soluționare a contestației fiscale a fost, în acest caz, Ministerul Finanțelor – organ fiscal central – și apreciind că decizia de suspendare a inspecției fiscale reprezintă un act administrativ fiscal, acțiunea în anulare a fost introdusă pe rolul curții de apel.

Totuși, ICCJ a reținut că din prisma faptului că decizia de suspendare nu produce efecte juridice asupra obligațiilor fiscale ale contribuabilului – nu le stabilește, nu le modifică și nu le stinge – aceasta nu poate fi calificată drept act administrativ fiscal în sensul art. 1 pct. 1 din Codul de procedură fiscală.

Această interpretare a condus completul de judecată la concluzia că instanța competentă va fi determinată în raport cu emitentul actului administrativ inițial – în speță, AJFP Dâmbovița – și nu cu autoritatea care a soluționat contestația (i.e. Ministerul Finanțelor), conform prevederilor art. 1, alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ potrivit cărora ceea ce se atacă în contenciosul clasic este actul emis de autoritatea publică, și nu actul prin care se soluționează plângerea prealabilă formulată de persoana interesată.

În ceea ce privește termenul de contestare (i.e. 30 de zile în contencios clasic versus 45 de zile în contencios fiscal), art. 127 alin. 10 din Codul de procedură fiscală statuează expres că decizia de suspendare se contestă potrivit dispozițiilor Codului de procedură fiscală, în pofida calificării deciziei ca act administrativ de drept comun. Astfel, calificarea deciziei într-un sens sau altul nu are impact din această perspectivă, aparentul risc de a aplica termenul general de 30 de zile din Legea nr. 554/2004 fiind înlăturat de art. 127 din Codul de procedură fiscală, care reprezintă norma specială în raport de prevederea generală din Legea nr. 554/2004.

Rațiunea ICCJ relevă însă o tendință de interpretare restrictivă a noțiunii de „act administrativ fiscal”, circumscriind-o în special actelor care stabilesc, modifică sau sting obligații fiscale. Totuși, o lectură atentă a definiției actului administrativ fiscal de la art. 1 pct. 1 din Codul de procedură fiscală – „actul emis de organul fiscal în exercitarea atribuţiilor de administrare a impozitelor, taxelor şi contribuţiilor sociale, pentru stabilirea unei situaţii individuale şi în scopul de a produce efecte juridice faţă de cel căruia îi este adresat” – sugerează o sferă mai largă decât cea reținută de ICCJ. În definitiv, decizia de suspendare, deși nu stabilește, modifică sau stinge obligații fiscale, este emisă totuși în exercitarea atribuțiilor de administrare fiscală și produce efecte juridice directe asupra contribuabilului.

În acest context, hotărârea ICCJ poate deschide o dezbatere în ceea ce privește granițele conceptuale ale actului administrativ fiscal și impactul acestei calificări asupra drepturilor contribuabilului, fiind un semnal important pentru practicienii contenciosului administrativ și fiscal: nu orice act emis în procedura de inspecție fiscală intră automat sub regimul Codului de procedură fiscală, fiind necesară o analiză de la caz la caz.